La CJUE valide la législation française qui régule les locations Airbnb

Le litige qui opposait la Ville de Paris à Airbnb vient d’être tranché par la CJUE. Et la commune en sort plutôt gagnante même si les juridictions françaises devront se pencher sur le mécanisme de compensation qu'elle prévoit. Comme le soulevait l’Avocat général, « contrairement aux affaires précédentes, centrées principalement sur la nature des activités offertes en amont par [Airbnb], [cette] affaire porte sur les effets sociaux et sociétaux de tels services en aval sur leurs « marchés » respectifs, tels que le marché du logement à Paris. La CJUE, dans son arrêt du 22 septembre 2020, juge en particulier que la législation française qui soumet à autorisation la location, de manière répétée, de son logement sur la plateforme Airbnb, est conforme au droit de l’UE. La lutte contre la pénurie de logements destinés à la location de longue durée justifie une telle réglementation. Les juridictions françaises devront toutefois vérifier la proportionnalité du mécanisme de compensation prévu par la ville de Paris. La maire de Paris, Anne Hidalgo, s'est réjouie de cette décision : « La justice européenne vient de valider la loi française sur la régulation des locations Airbnb. Cette victoire, attendue par de nombreuses métropoles, marque un tournant pour l'encadrement des locations saisonnières et constitue une avancée pour le droit au logement pour tous. » (Anne Hidalgo, Twitter, 22 sept. 2020). 

Pour rappel, la législation française prévoit que l’activité de location meublée touristique ne peut être exercée dans un local à usage d’habitation qu’après obtention par le propriétaire d’une autorisation particulière fournie par les services de la mairie : l’autorisation de changement d’usage (CCH, art. L. 631-7). Toute commune de plus de 200 000 habitants et de la petite couronne parisienne peuvent prendre des délibérations municipales visant à mettre en place un régime relatif aux autorisations de changement d’usage et prévoir un mécanisme de compensation. La Ville de Paris a mis en place un mécanisme de compensation pour louer une résidence principale plus de 4 mois par an ou une résidence secondaire : le propriétaire doit déclarer son bien en mairie, et doit présenter d’autres locaux situés dans le même arrondissement ou quartier, comme des bureaux ou des commerces, qu’il s’engage à transformer en logements et dont la superficie est deux fois supérieure au bien mis en location.

Deux loueurs ont été condamnés par la justice française pour avoir loué leurs logements sur Airbnb au-delà des limites fixées par la loi (120 jours) et sans s’être doté de numéro d’enregistrement. Saisie du litige, la Cour de cassation a formé une demande de décision préjudicielle à la CJUE (Cass. 3e civ., 15 nov. 2018, n° 17-26.156, FS-P+B+I et Cass. 3e civ., 15 nov. 2018, n° 17-26.158, FP-D ; V. Les locations touristiques de courtes durées devant la Cour de justice de l'Union européenne). 3 questions lui sont posées :
- la réglementation qui soumet la location de biens meublés pour de courtes durées à une autorisation délivrée par le maire relève-t-elle du champ d’application de la directive Bolkenstein ?
- la mise en place d’un régime d’autorisation pour ce type de services peut-elle être justifiée par des raisons impérieuses d’intérêt général (notamment celles d’assurer une offre de logements à des prix abordables et destinés à la location de longue durée et de protéger l’environnement urbain) ?
- quels critères ou mesures seraient proportionnels aux objectifs d’intérêt général poursuivis ? En ce qui concerne la réglementation parisienne, dans quelle mesure l’octroi d’une telle autorisation peut-il être subordonné à une compensation sous la forme de la transformation concomitante en habitation de locaux ayant un autre usage ?

• Applicabilité de la « directive Bolkestein ». La Cour juge que la directive Bolkestein s’applique à une réglementation relative à des activités de location contre rémunération de locaux meublés destinés à l’habitation à une clientèle de passage n’y élisant pas domicile, effectuées de manière répétée et pour de courtes durées, à titre professionnel comme non professionnel (PE et Cons. UE, dir. 2006/123, 12 déc. 2006). De telles activités relèvent de la notion de « service » et ne correspondent, par ailleurs, à aucune des activités exclues du champ d’application de cette directive. La Cour ajoute que la réglementation française n’est pas exclue du champ d’application de la directive au motif qu’elle constituerait une réglementation générale, indistinctement applicable à toute personne, en matière d’aménagement ou de développement du territoire et, en particulier, d’aménagement des zones urbaines. Certes cette réglementation vise à garantir une offre suffisante de logements destinés à la location de longe durée à des prix abordables. Elle ne vise cependant que les personnes qui se livrent à un type particulier de location.

• Critères auxquels doit répondre la législation qui prévoit une autorisation préalable. Selon la Cour, ce régime d’autorisation relève de la notion de « régime d’autorisation » et non de celle d’« exigence ». Or, Un régime d’autorisation doit :
- être justifié par une raison impérieuse d’intérêt général et l’objectif poursuivi par ce régime ne peut pas être réalisé par une mesure moins contraignante (critère de proportionnalité) ;
- respecter les exigences de clarté, de non-ambiguïté et d’objectivité
- respecter les exigences de publicité préalable, de transparence et d’accessibilité des conditions d’octroi des autorisations.

Raison impérieuse d’intérêt général. La réglementation française vise à établir un dispositif de lutte contre la pénurie de logements destinés à la location de longue durée, avec pour objectif de répondre à la dégradation des conditions d’accès au logement et à l’exacerbation des tensions sur les marchés immobiliers. La Cour juge que ceci constitue une raison impérieuse d’intérêt général. Il convient néanmoins d’évaluer la nécessité et la proportionnalité des moyens choisis face à l’objectif d’intérêt général qui est protégé.
La Cour estime que cette réglementation est proportionnée à l’objectif poursuivi :
- elle est matériellement circonscrite à une activité spécifique de location ;
- elle exclut de son champ d’application les logements qui constituent la résidence principale du loueur ;
- le régime d’autorisation qu’elle établit est de portée géographique restreinte.
La Cour estime que l’objectif poursuivi ne pourrait pas être réalisé par une mesure moins contraignante : un contrôle a posteriori, par exemple, par le biais d’un système déclaratif assorti de sanctions, ne permettrait pas de freiner immédiatement et efficacement la poursuite du mouvement de transformation rapide qui crée une pénurie de logements destinés à la location de longue durée.

Proportionnalité du mécanisme de compensation. C’est sur le mécanisme de compensation que la question est plus délicate. La Cour admet que ce mécanisme constitue un instrument adéquat de poursuite de ces objectifs dès lors qu’elle laisse aux autorités locales le choix de prévoir une obligation de compensation ainsi que de déterminer le quantum de celle-ci.
Elle insiste sur le fait toutefois que la juridiction nationale doit :
- vérifier si cette faculté répond effectivement à une pénurie de logements destinés à la location de longue durée, constatée sur le territoire de ces communes ;
- s’assurer que cette même faculté s’avère adaptée à la situation du marché locatif local mais est également compatible avec l’exercice de l’activité de location. À cette fin, elle doit prendre en considération la sur-rentabilité généralement constatée de cette activité par rapport à la location de locaux destinés à l’habitation résidentielle ainsi que les modalités pratiques qui permettent de satisfaire à l’obligation de compensation dans la localité concernée, en s’assurant que cette obligation est susceptible d’être satisfaite par une pluralité de mécanismes de compensation qui répondent à des conditions de marché raisonnables, transparentes et accessibles.
L'Avocat général, dans ses conclusions, soulevait notamment le risque que ce mécanisme ne soit pas proportionné à l'égard des propriétaires non-professionnels.  

Exigences de clarté, non-ambiguïté et objectivité. Selon la Cour, le fait que la réglementation française ne définisse pas, notamment par des seuils chiffrés, la notion de « location d’un local meublé destiné à l’habitation de manière répétée pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n’y élit pas domicile » ne méconnaît pas nécessairement ces exigences. Mais il est nécessaire que les autorités locales précisent les termes correspondant à cette notion d’une manière claire, non ambigüe et objective.
Le fait que le législateur se limite à encadrer les modalités de détermination par une autorité locale des conditions d’octroi des autorisations prévues par un régime en renvoyant aux objectifs que cette autorité doit prendre en considération ne saurait, en principe, conduire à considérer que ces conditions d’octroi sont insuffisamment claires et objectives – tout particulièrement si la réglementation fixe les finalités devant être poursuivies par les autorités locales et les éléments objectifs en fonction desquels ces autorités doivent déterminer les conditions d’octroi.

Exigences de publicité préalable, transparence, accessibilité des conditions d’octroi des autorisations. La Cour rappelle qu’il suffit que tout propriétaire qui souhaite louer son logement sur Airbnb soit en mesure de prendre pleinement connaissance des conditions de délivrance d’une autorisation et de l’éventuelle obligation de compensation prévues par les autorités locales, préalablement à son engagement dans les activités de location. Or, l’affichage en maire et le la mise en ligne sur le site de la mairie, des comptes rendus des séances du conseil municipal permettent de remplir ces exigences.