Obligation d'adhésion à une association professionnelle agréée des courtiers d'assurance et IOBSP et pouvoir de sanction de ces associations : conformité à la Constitution

Par sa décision du 21 octobre 2022, le Conseil constitutionnel juge conforme à la Constitution, d'une part, l'obligation d'adhésion à une association professionnelle agrée des courtiers d'assurance et intermédiaires en opérations de banque et en services de paiement (IOBSP), pour l'immatriculation au registre unique des intermédiaires en assurance, banque et finance et d'autre part, le pouvoir de sanctions desdites associations.

Le 25 juillet 2022, le Conseil d'État a renvoyé une QPC au Conseil constitutionnel (CE, 25 juill. 2022, n° 464217 : JurisData n° 2022-012328) relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit de dispositions du Code des assurances (C. assur., art. L. 513-3, L. 513-5, II et L. 513-6, I) ainsi que du Code monétaire et financier (C. mon. fin., art. L. 519-11, L. 519-13, II et L. 519-14, I) dans leur rédaction issue de la loi n° 2021-402 du 8 avril 2021 relative à la réforme du courtage.

I. Sur l'obligation d'adhésion à une association professionnelle agréée (C. assur., art. L. 513-3 et C. mon. fin., art. L. 519-11) : plusieurs moyens d'inconstitutionnalité ont été soulevés par l'association requérante dont la méconnaissance de la liberté d'entreprendre, de la liberté syndicale, de la liberté d'association et du principe d'égalité devant la loi.

Concernant la méconnaissance de la liberté d'entreprendre (art. 4, DDHC de 1789). - Le Conseil constitutionnel rappelle que le législateur peut y apporter des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi. Il relève que les dispositions contestées imposent une adhésion à une association professionnelle agréée par l'ACPR aux fins d'immatriculation au registre unique des intermédiaires en assurance, banque et finance ; que l'immatriculation à ce registre constituant une condition d'accès et d'exercice des activités d'intermédiation d'assurance et en opérations de banque et services de paiement, ces dispositions portent atteinte à la liberté d'entreprendre.

Toutefois, en premier lieu, ces dispositions poursuivent un objectif d'intérêt général de protection des consommateurs, en ce que le législateur a entendu renforcer le contrôle de l'accès aux activités de courtage et assurer l'accompagnement des professionnels qui exercent ces activités. En second lieu, il considère que les dispositions contestées se bornent à prévoir une mission de vérification pour ces associations des conditions d'accès et d'exercice de l'activité de leurs membres déterminées par le Code des assurances et le Code monétaire et financier (i) et que dans le cadre de ces vérifications, si elles peuvent refuser une demande d'adhésion ou retirer la qualité de membre à un adhérent, leurs décisions peuvent faire l'objet d'un recours devant le juge compétent (ii). En dernier lieu, les autres missions ont pour seul objet d'offrir à leurs membres des services de médiation, d'accompagnement et d'observation de l'activité et des pratiques professionnelles. Le Conseil juge, dès lors, que l'atteinte portée à la liberté d'entreprendre ne présente pas un caractère disproportionné au regard de l'objectif poursuivi.

Concernant la méconnaissance du principe d'égalité devant la loi (art. 6, DDHC de 1789). - Le Conseil rappelle que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit. Il relève que les dispositions contestées instituent une différence de traitement entre les courtiers d'assurance et de réassurance et les courtiers en opérations de banque et en services de paiement, tenus à une obligation adhésion (i) et les courtiers exerçant en France au titre de la libre prestation de services ou de la liberté d'établissement et certains intermédiaires visés au paragraphe II des articles L. 513-3 du Code des assurances et L. 519-11 du Code monétaire et financier, qui n'y sont pas soumis (ii).

Le Conseil considère toutefois que la différence de traitement résultant des dispositions contestées est fondée sur une différence de situation, les professionnels exerçant leurs activités à titre indépendant et sous le statut de commerçant sont déjà immatriculés dans leur État d'origine et les établissements de crédit, les sociétés de financement, les sociétés de gestion de portefeuille, les entreprises d'investissement, les agents généraux d'assurance et les mandataires en opérations de banque et en services de paiement sont soumis à des conditions et des contrôles propres à leur activité. Et que cette différence de traitement fondée sur une différence de situation est en rapport avec l'objet de la loi, le législateur ayant entendu renforcer le contrôle de l'accès aux activités de courtage et assurer l'accompagnement des professionnels concernés.

II. Sur le pouvoir de sanction de ces associations (C. assur., art. L. 513-5 et L. 513-6 et C. mon. fin., art. L. 519-13 et L. 519-14) : l'association requérante reprochait aux dispositions visées de conférer aux associations professionnelles agréées un pouvoir de sanction, sans prévoir une procédure permettant d'assurer la séparation entre les fonctions de poursuite et d'instruction et celles du jugement.

Le Conseil rappelle que le principe de séparation des pouvoirs (art. 16, DDHC de 1789), ni aucun autre principe ou règle de valeur constitutionnelle, ne font obstacle à ce qu'une autorité administrative ou publique indépendante ou une autorité administrative non soumise au pouvoir hiérarchique du ministre, agissant dans le cadre de prérogatives de puissance publique, puisse prononcer des sanctions ayant le caractère d'une punition dans la mesure nécessaire à l'accomplissement de sa mission, dès lors que l'exercice de ce pouvoir respecte notamment les principes d'indépendance et d'impartialité découlant de l'article 16 de la Déclaration de 1789.

Il relève que l'association professionnelle agrée n'est pas compétente pour sanctionner les manquements de ses membres qui relèvent exclusivement de la compétence de l'ACPR (C. assur., art. L. 513-6, II et C. mon. fin., art. L. 519-14) ; que les dispositions contestées prévoient que ces associations établissent et font approuver par cette autorité « les sanctions qu'elles sont susceptibles de prononcer à l'encontre de leurs membres » et peuvent en outre décider d'office de retirer la qualité de membre à l'un de leurs adhérents s'il ne remplit plus les conditions ou les engagements auxquels était subordonnée son adhésion, s'il n'a pas commencé son activité dans un délai de douze mois à compter de son adhésion, s'il n'exerce plus son activité depuis au moins six mois ou s'il a obtenu l'adhésion par de fausses déclarations ou par tout autre moyen irrégulier. Il en résulte que les dispositions contestées, qui se bornent à permettre aux associations professionnelles agréées d'exercer à l'égard de leurs membres les pouvoirs inhérents à l'organisation de toute association en vue d'assurer le respect de leurs conditions d'adhésion et de fonctionnement, n'ont ainsi en tout état de cause ni pour objet ni pour effet de conférer à ces associations le pouvoir de prononcer des sanctions ayant le caractère d'une punition.