Violation du droit de l’Union par une juridiction suprême : le défaut de renvoi préjudiciel ne suffit pas toujours à engager la responsabilité de l’État

Un particulier peut obtenir réparation lorsqu’une juridiction nationale statuant en dernier ressort méconnaît le droit de l’Union. Trois conditions cumulatives doivent cependant être réunies : la règle violée doit conférer des droits aux particuliers, sa violation doit être suffisamment caractérisée et cette violation doit avoir directement causé le préjudice invoqué. Le refus injustifié de saisir la CJUE ne suffit donc pas, à lui seul, mais peut contribuer à établir la gravité du manquement.

Dans deux arrêts rendus ce jour, la Cour de justice développe sa jurisprudence en matière de responsabilité des États membres pour les violations du droit de l’Union commises par une juridiction nationale de dernier ressort en précisant le rôle que joue la violation de l’obligation de renvoi préjudiciel.

Une aide agricole refusée en Roumanie. - Dans la première affaire, un agriculteur roumain avait demandé, en 2007, une aide agricole pour une superficie déclarée de 264,71 hectares. Après contrôle, l’Administration avait estimé que seuls 180,62 hectares étaient admissibles et avait rejeté sa demande.

L’agriculteur avait contesté cette décision. En 2012, la cour d’appel de Bucarest, statuant en dernier ressort, avait rejeté son recours et refusé de saisir la CJUE afin qu’elle interprète le règlement européen relatif au système de gestion et de contrôle des aides agricoles. L’intéressé avait alors engagé une action contre l’État roumain pour obtenir réparation du préjudice qu’il estimait avoir subi du fait de cette décision judiciaire contraire au droit de l’Union. Saisie de cette action, la même cour d’appel avait finalement interrogé la CJUE sur les conditions de la responsabilité de l’État.

La Cour de justice rappelle que le seul manquement à l’obligation de renvoi préjudiciel ne suffit pas à ouvrir un droit à indemnisation. Ce manquement doit s’accompagner de la violation d’une autre règle européenne ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers.

Or la disposition invoquée par l’agriculteur, relative à l’identification précise des superficies agricoles, poursuivait un objectif général de protection des intérêts financiers de l’Union. Elle ne lui conférait pas directement un droit individuel susceptible de fonder une action en responsabilité. L’agriculteur ne pouvait pas davantage invoquer les dispositions européennes permettant de tenir compte d’une erreur excusable. La première condition de la responsabilité de l’État n’était donc pas remplie.

Des salariés licenciés après la dissolution d’Air Atlantis. - La seconde affaire concernait d’anciens salariés de la compagnie aérienne portugaise Air Atlantis, licenciés lors de la dissolution de cette société en 1993. Ils soutenaient qu’une partie des activités avait été reprise par Transportes Aéreos Portugueses et qu’il existait ainsi un « transfert d’établissement » au sens de la directive européenne sur le transfert d’entreprise. Ils demandaient, en conséquence, leur intégration au sein de la société ayant repris l’activité.

En 2009, la Cour suprême portugaise avait confirmé le rejet de leurs demandes sans saisir la CJUE, malgré les interrogations entourant l’interprétation de la notion de transfert d’établissement. Les salariés avaient alors engagé une action en responsabilité contre l’État portugais.

Saisie ultérieurement par une juridiction de première instance, la CJUE avait jugé, en 2015, qu’un transfert d’entreprise avait bien eu lieu et que la Cour suprême portugaise aurait dû lui adresser une question préjudicielle. Les juridictions portugaises avaient néanmoins rejeté l’action indemnitaire, considérant notamment que la solution dégagée par la CJUE reposait sur une jurisprudence postérieure à l’arrêt de 2009. La Cour suprême, saisie d’un recours extraordinaire en révision, avait finalement interrogé la CJUE sur l’existence d’une violation suffisamment caractérisée du droit de l’Union.

Trois conditions pour obtenir réparation. - La CJUE rappelle que la responsabilité d’un État membre du fait d’une décision rendue par une juridiction suprême suppose la réunion de trois conditions : 1) la règle européenne violée doit avoir pour objet de conférer des droits aux particuliers ; 2) la violation doit être suffisamment caractérisée ; 3) un lien de causalité direct doit exister entre cette violation et le dommage subi.

Dans l’affaire portugaise, la première condition est satisfaite : la directive sur le transfert d’entreprise protège directement les salariés en garantissant le maintien de leurs droits lorsque l’activité de leur employeur est transférée.

Quant à la gravité de la violation, la CJUE relève trois éléments décisifs. Premièrement, la solution selon laquelle l’opération constituait un transfert d’entreprise ressortait déjà de sa jurisprudence antérieure à l’arrêt portugais de 2009. Deuxièmement, la Cour suprême s’était écartée des indications fournies par cette jurisprudence sans procéder au renvoi préjudiciel qui s’imposait. Troisièmement, elle ne pouvait ignorer qu’une question portant précisément sur la conformité de son approche au droit de l’Union était alors pendante devant la CJUE.

La conjonction de ces éléments tend à démontrer que la violation commise par la Cour suprême portugaise était inexcusable et, par conséquent, suffisamment caractérisée. Il appartient néanmoins à la juridiction nationale saisie de l’action indemnitaire de le constater définitivement et de vérifier que cette violation a directement causé le préjudice invoqué par les salariés.

Conclusion. - Ces décisions précisent que le refus d’une juridiction suprême de saisir la CJUE n’entraîne pas automatiquement la responsabilité de l’État. Il faut d’abord identifier une règle européenne conférant des droits aux particuliers et démontrer qu’elle a elle-même été méconnue.

En revanche, lorsque cette condition est remplie, le défaut injustifié de renvoi constitue un élément important pour apprécier si la violation est suffisamment caractérisée. Il peut notamment révéler un manquement grave lorsque la juridiction nationale s’écarte d’une jurisprudence européenne établie, alors qu’un doute d’interprétation aurait dû la conduire à interroger la CJUE.