L’UE peut-elle conclure la Convention d’Istanbul sans l’accord de tous les États membres ?
La CJUE a été saisie d’une demande d’avis par le Parlement européen sur les modalités de conclusion de la Convention d’Istanbul. Dans ses conclusions rendues le 11 mars dernier, l’Avocat général, Gerard Hogan, propose à la Cour de déclarer que, même si l’UE a signé la Convention d’Istanbul, le Conseil peut attendre, mais n’y est pas obligé, le commun accord de tous les États membres à être liés par cette convention avant de décider si l’Union conclura la Convention et quelle sera la portée de cette conclusion.
« La délimitation des compétences respectives des États membres et de l’Union (et leurs interactions) pose invariablement des questions de qualification difficile, qui nécessitent souvent une analyse détaillée et précise d’un accord international dont la rédaction n’a pas toujours tenu compte de la subtile complexité de l’architecture institutionnelle de l’Union (et de la répartition des compétences). » C’est le cas de la Convention sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique (Convention d’Istanbul).
Cette Convention a été adoptée par le Conseil de l’Europe en 2011 et a ensuite été ouverte à la signature. En 2016, la première proposition de décision du Conseil de l’UE autorisant la signature de la Convention d’Istanbul au nom de l’Union, n’a pas obtenu un soutien suffisant des membres du Conseil. Il a donc été décidé de réduire la portée, par l’UE, de la conclusion de la Convention d’Istanbul et de la limiter aux compétences considérées comme relevant de la compétence exclusive de l’UE. Afin de tenir compte de la situation particulière de l’Irlande et du Royaume-Uni, la proposition de décision autorisant la signation a été scindée en 2 décisions séparées. Le Conseil de l’UE a adopté ces 2 décisions en 2017. La première porte sur la signature, au nom de l’UE, de la Convention d’Istanbul en ce qui concerne les questions liées à la coopération judiciaire en matière pénale et indique 2 articles du
En 2019, le Parlement a présenté à la CJUE une demande d’avis concernant l’adhésion de l’UE à la Convention d’Istanbul. Il lui demande :
- quels sont les articles du TFUE qui devraient constituer le fondement juridique approprié de l’acte du Conseil portant conclusion de la Convention au nom de l’UE ;
- s’il est nécessaire, ou possible, de scinder les décisions relatives à la signature et la conclusion de la Convention en 2 décisions séparées ;
- si la conclusion, par l’UE, de la Convention est conforme aux traités en l’absence d’un commun accord de tous les États membres à être liés par cette Convention.
- Sur les bases juridiques appropriées relatives à la conclusion de la convention d’Istanbul
L’Avocat général propose de suivre la jurisprudence de la Cour selon laquelle lorsqu’un acte poursuit plusieurs finalités ou qu’il a plusieurs composantes, il doit en principe être fondé sur une base juridique unique et, exceptionnellement, sur plusieurs bases juridiques : celles que requièrent les finalités ou les composantes prépondérantes, ou tout au moins principales, de cet acte.
Donc la question de savoir si d’autres compétences ont été exercées au cours de l’adoption de l’acte en question est dépourvue de pertinence aussi longtemps que ces compétences concernent des finalités ou des composantes accessoires.
Lorsque l’Union envisage de ne pas exercer toutes ses compétences, l’Avocat général estime important de distinguer la décision qui autorise la conclusion d’un accord international de cet accord. En ce qui concerne la Convention d’Istanbul, il est clair que le Conseil souhaite que l’UE n’exerce que certaines de ces compétences. L’Avocat général estime donc qu’il convient d’examiner, non pas la totalité de cette convention, mais uniquement les parties qui, du point de vue de l’UE, la lieront.
En l’espèce, il ne semble pas nécessaire de se prononcer de manière définitive sur la question de savoir si l’UE dispose d’une compétence exclusive pour conclure la Convention d’Istanbul dans les domaines de l’asile et de l’immigration et de la coopération judiciaire en matière pénale et, par conséquent, si l’UE est tenue d’exercer ces compétences. La question posée par le Parlement est fondée sur la prémisse que l’Union exercera, au moins, les compétences dont elle dispose en matière d’asile et d’immigration et de coopération judiciaire en matière pénale.
Après avoir analysé les buts et les composantes de la Convention d’Istanbul, l’Avocat général Hogan indique que la conclusion, par l’UE, de la Convention d’Istanbul est susceptible de concerner un grand nombre de compétences que l’UE détient seule ou conjointement avec les États membres et que de nombreuses bases juridiques figurant dans le TFUE peuvent donc théoriquement être pertinentes. Mais la ou les bases juridiques d’un acte ne doivent pas refléter toutes les compétences exercées pour adopter cette convention. La décision autorisant l’UE à conclure la Convention ne devrait donc être fondée que sur la ou les bases juridiques qui correspondent à ce qui sera le centre de gravité de cette décision. Afin de déterminer cette base juridique, il faut tenir compte non seulement des buts et des composantes de la Convention d’Istanbul mais également des buts et des composantes propres à la décision.
Il examine également la pertinence d’autres bases juridiques que celles mentionnées par le Parlement dans sa question et analyse différentes compétences susceptibles d’être concernées par la Convention d’Istanbul.
L’Avocat général en conclut que compte tenu de la portée de la conclusion envisagée par le Conseil, la décision autorisant l’UE à procéder à cette conclusion doit être fondée sur les
- Sur la possibilité d’autoriser la conclusion de la convention d’Istanbul au moyen de deux décisions séparées
Cette question concerne la future validité formelle de la décision de conclure la Convention d’Istanbul. À cet égard, l’Avocat général rappelle que la validité formelle d’un acte ne peut être contestée qu’en cas de violation des formes substantielles (
- qu’il est constant que, quel que soit le nombre de décisions adoptées, leur adoption relèvera de la compétence de l’Union ;
- s’agissant des règles de vote, que le fait de scinder une décision en 2 actes séparés pourrait entacher d’un vice la conclusion d’un accord international si les deux décisions devaient être adoptées selon des règles de vote différentes.
En l’espèce, toutes les bases juridiques concernées conduisent à l’application de la même procédure
Il en conclut que la conclusion de la Convention d’Istanbul par l’UE au moyen de 2 actes séparés n’est pas de nature à invalider ces actes.
- Sur la validité d’une décision du Conseil de conclure la convention d’Istanbul si elle était adoptée en l’absence d’un commun accord de tous les États membres à être liés par la convention
Selon l’Avocat général, le Conseil n’est ni tenu d’attendre le commun accord des États membres ni obligé de conclure un accord international, tel que la Convention d’Istanbul, immédiatement après l’avoir signée. Il lui appartient plutôt d’apprécier quelle est la solution la plus appropriée, sur la base de facteurs tels que le risque de non-exécution injustifiée de l’accord mixte en question par un État membre ou la possibilité d’obtenir la majorité nécessaire en son sein pour exercer seul toutes les compétences partagées.
Il en conclut que la décision de l’UE de conclure la Convention d’Istanbul serait compatible avec les traités si elle était adoptée en l’absence du commun accord de tous les États membres portant sur leur consentement à être liés à la Convention. Elle serait toutefois également compatible avec les traités si elle était seulement adoptée après qu’un tel commun accord ait été constaté. Seul le Conseil peut décider laquelle de ces 2 solutions est préférable.