Accès au foncier agricole : adoption en première lecture de la proposition de loi assurant la régulation foncière au travers de structures sociétaires

L'assemblée nationale a adopté le 26 mai, en première lecture et après engagement de la procédure accélérée, la proposition de loi portant mesures d'urgence pour assurer la régulation de l'accès au foncier agricole au travers de structures sociétaires déposée le 9 février 2021 sur le bureau de l'Assemblée nationale (proposition n° 3853).

Cette proposition tend à lutter contre la concentration excessive des exploitations et l'accaparement des terres agricoles lesquels impactent :
- le modèle d'agriculture traditionnelle, par des situations de concurrence (dont les prix) liées à la raréfaction du foncier disponible,
- l'environnement par le développement de monocultures et la simplification des itinéraires culturaux (source d'appauvrissement des sols),
- et la vitalité des territoires et les emplois ruraux par la standardisation des productions qui conduit à la disparition de productions locales et du métier d'agriculteur.

Le décor.- La proposition relève le « besoin de préserver un modèle d'exploitation à taille humaine » et la nécessité de réguler « tous les modes d'accès au foncier, y compris le marché sociétaire », analyse partagée par la Commission européenne et la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE, Synthèse de l'intervention de Mme A.-F. Mélot, Chef d'unité à la DG Fisma de la Commission européenne, à l'AG de l'AEIAR, 17 mai 2018 -Montpellier).

À ce titre, la France a été précurseur dans la régulation de l'accès au foncier agricole, par la création en 1960 de deux outils de régulation [les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) et le contrôle des structures]. Ces outils ont une double mission :
- contrôler qui achète et qui exploite la terre agricole
- et orienter cette ressource vers des projets sélectionnés en fonction des objectifs de la réglementation.
Or, l'efficacité de ces outils bâtis sur le modèle de l'exploitation familiale se trouve amoindrie face à la structuration et au développement des exploitations sous forme sociétaire. L'exposé des motifs de la proposition de loi relève qu'« aux côtés des exploitations de caractère familial et de subsistance, se développe une agriculture de firmes (10 % des exploitations agricoles, soit près de 44 000) avec des structures pouvant atteindre plusieurs milliers d'hectares » et qu'en 2019, le marché des parts sociales a porté sur 1,2 Md€, en échappant à toute régulation… ». On se souvient d'ailleurs du groupe chinois ayant investi dans l'Indre.

Plus généralement, il apparaît que la terre ameublie se transmet au moyen de la cession des titres de la société qui l'héberge, ou une modification de la répartition du capital social de cette société. Ces opérations échappent aux filtres du contrôle des structures et de la SAFER :
– si le contrôle des structures soumet les opérations d'installation, d'agrandissement ou de réunion d'exploitations agricoles à une autorisation préfectorale, « la simple prise de participation financière dans une société d'exploitation ou de portage du foncier n'est pas soumise à ce dispositif, pas plus que les prises de participation multiples dans des exploitations dès lors qu'il n'y a pas de participation aux travaux (au moins au stade de la demande) »,
- quant aux SAFER, elles n'agissent sur le marché sociétaire que de façon très limitée puisque leur droit de préemption ne peut s'exercer qu'en cas de cession à titre onéreux de la totalité des titres d'une société et uniquement avec pour objectif d'installer un agriculteur. À ce titre, la loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt du 13 octobre 2014, se trouve contournée par l'aliénation d'une partie seulement (jusqu'à 99 %) des parts ou actions d'une société agricole. Ainsi, en une seule fois ou de manière successive, ces cessions partielles peuvent donner accès au contrôle de la société, sans possibilité pour la SAFER d'exercer son droit de préemption.

Acte I.- La réforme fixe un double objectif :
– lutter contre la concentration excessive des exploitations et l'accaparement des terres agricoles, en contrôlant les cessions de titres sociaux portant sur des sociétés à l'origine de ces deux situations, mais uniquement si l'opération confère au cessionnaire le contrôle de ladite société ;
– agir pour l'installation et la consolidation des exploitations existantes grâce à un mécanisme d'incitation à vendre ou à donner à bail rural long terme une surface compensatoire au profit d'un agriculteur (libération et orientation du foncier).

S'agissant d'abord de l'objectif du contrôle du marché sociétaire, il correspond à la maîtrise des agrandissements objectivement excessifs opérés sous couvert d'un cadre sociétaire. Il est fondé sur un rapport de proportionnalité entre, d'une part, la sauvegarde d'un modèle d'agriculture qui postule de faciliter l'arrivée de nouveaux exploitants et la consolidation des exploitations agricoles existantes, et, d'autre part, la liberté d'entreprendre des opérateurs du secteur agricole et le droit de propriété. Concrètement, seraient soumises à autorisation administrative les cessions de titres sociaux portant sur des sociétés détenant ou exploitant des terres agricoles, uniquement si l'opération confère le contrôle de ladite société au cessionnaire et qu'il répond aux critères fixés localement de concentration excessive ou d'accaparement de terres (seuil objectif de surface). Ce nouvel outil est attaché à contrôler l'excès, recherché en regardant le bénéficiaire de l'opération et non la société elle‑même.

Quant aux dispositions diverses d'adaptation, et par mesure de coordination, est adapté le champ de l'obligation déclarative sur laquelle repose le dispositif de contrôle du marché sociétaire. Ensuite, par mesure de clarification, est précisée la possibilité pour les SAFER de réaliser des opérations portant sur des actions ou des parts de société en utilisant le mécanisme de la substitutionet d'imposer un cahier des charges. Est également prévue la mise en cohérence du dispositif relatif à l'obligation déclarative à réaliser auprès des SAFER avec l'actuel régime de transparence comme est généralisé le traitement dématérialisé des déclarations à réaliser auprès des SAFER. Enfin, est encore envisagée une adaptation, par souci d'équité, des outils de contrôle de l'accès au foncier agricole, en ouvrant à l'autorité préfectorale la possibilité de refuser une autorisation d'exploiter dès lors qu'elle serait contraire aux objectifs du contrôle des structures ou aux orientations du schéma directeur régional des structures agricoles. Serait permis un accès au registre des bénéficiaires effectifs à l'autorité administrative chargée du contrôle des mouvements de parts de sociétés et aux Commissaires du Gouvernement auprès des SAFER chargées d'instruire les dossiers au nom et pour le compte de l'autorité administrative.

Acte II.- Au titre du seul contrôle des sociétés possédant ou exploitant du foncier agricole, l'article premier de la loi, dans sa version adoptée (et présentée partiellement dans les lignes qui suivent), prévoit qu'est soumise à autorisation préalable de l'autorité administrative la prise de contrôle d'une société possédant ou exploitant des biens immobiliers à usage ou à vocation agricole (C. rur., art. L. 143-1), réalisée par une personne physique ou morale qui détient déjà, directement ou indirectement, en propriété ou en jouissance, des biens de même nature dont la superficie totale excède un seuil d'agrandissement significatif ou qui, une fois réalisée la prise de contrôle, détiendrait une superficie excédant ce seuil.

Ce seuil d'agrandissement significatif :

- est fixé par le représentant de l'État dans la région, en hectares, par région naturelle ou par territoire présentant une cohérence en matière agricole, dans des conditions précisées par décret. Il est compris entre une et trois fois la surface agricole utile régionale moyenne fixée dans le schéma directeur régional des exploitations agricoles en application (C. rur., art. L. 312-1) ;

- s'apprécie en additionnant la superficie de tous les biens immobiliers à usage ou à vocation agricole, toutes productions confondues, que la personne physique exploite ou possède, directement ou indirectement par l'interposition d'une ou plusieurs personnes morales qu'il contrôle.

Sur le plan procédural, les dossiers seront préalablement examinés par les SAFER, qui émettront alors un avis, la décision revenant à l'autorité préfectorale.

Précisons également, d'une part, que certaines opérations ne sont pas soumises à ces dispositions dont celles réalisées à titre gratuit, et, d'autre part, qu'est nulle toute opération réalisée en violation du présent dispositif, l'action en nullité pouvant être exercée par l'autorité administrative, d'office ou à la demande de la SAFER à laquelle la demande d'autorisation devait être adressée (cette action en nullité se prescrira par 5 ans à compter du jour où cette opération est portée à la connaissance de l'auteur de l'action).

Acte III.- Globalement, ce texte adopté par la commission, par 114 voix pour et 12 voix contre, répond à une forte attente du monde agricole que nombre de ses acteurs soutiennent (organisations syndicales,…). Reste à voir l'examen qu'en fera le Sénat, lequel devrait avoir lieu à l'automne prochain.