Le Pacte Dutreil : « un dispositif fiscal en forte croissance à mieux cibler » pour la Cour des comptes

Le Pacte Dutreil n'ayant jamais été évalué depuis sa création, la Cour des comptes a estimé nécessaire de verser au débat public une analyse précise de ses objectifs, de ses bénéficiaires et de ses effets économiques sur l'investissement et l'emploi, en même temps qu'une estimation plus robuste de son coût pour les finances publiques.

Instauré en 2000 et renforcé par la loi pour l'initiative économique du 1er août 2003, le pacte Dutreil vise à réduire le coût fiscal des transmissions d'entreprises familiales, par héritage ou donation. Pour bénéficier de cet avantage, les héritiers ou donataires doivent s'engager à conserver les titres reçus pendant plusieurs années et maintenir un contrôle familial minimal. Ce mécanisme répond à un enjeu majeur : les droits de mutation en France peuvent atteindre 45 % en ligne directe, ce qui fragilise la pérennité des entreprises lors du départ à la retraite du dirigeant.

Le pacte Dutreil, ouvert à toutes les entreprises - de la PME à la multinationale -, abaisse le taux moyen d'imposition des transmissions à environ 8 %, contre 34 % dans le régime classique. Son périmètre et ses conditions ont été assouplis au fil du temps, faisant de ce dispositif l'un des plus favorables en Europe.

Bénéficiaires et entreprises concernées. - Le nombre de transmissions sous pacte Dutreil a fortement progressé : de 3 000 à 4 000 par an depuis 2018, et jusqu'à 5 000 à 6 000 en 2024. L'actif transmis a atteint 12 Md€ en 2023 et 20 Md€ en 2024, avec un montant moyen par donataire d'environ 1,8 M€. Les entreprises concernées reflètent la diversité de l'économie française : agriculture, industrie, commerce, transport, hôtellerie-restauration. Entre 2018 et 2024, ces entreprises employaient en moyenne 523 000 salariés et généraient 45 Md€ de valeur ajoutée. Le commerce est surreprésenté (44 % de la valeur ajoutée), tandis que l'industrie, pourtant cible prioritaire, ne représente que 13 % des transmissions.

Coût pour les finances publiques. - La dépense fiscale liée au pacte Dutreil a été longtemps sous-estimée. La Cour des comptes l'évalue désormais à plus de 3,3 Md€ en 2023 et 5,5 Md€ en 2024, contre 1,2 Md€ en 2020-2021. Cette hausse s'explique par l'augmentation des transmissions et par des opérations exceptionnelles. À titre de comparaison, les droits de mutation sur l'ensemble des successions et donations s'élèvent à 20,9 Md€ en 2023 et 2024. Ainsi, le pacte Dutreil représente environ un quart de ces recettes. La dépense fiscale est très concentrée : le dernier centile capte 65 % du total, avec 110 donataires bénéficiant chacun d'un avantage moyen de 30 M€ en 2024.

Effets économiques du pacte Dutreil. - L'évaluation menée par l'Institut des politiques publiques (IPP), en partenariat avec la Cour des comptes, a comparé les trajectoires d'entreprises transmises sous pacte Dutreil entre 2010 et 2018 avec celles d'entreprises transmises sans ce dispositif. Les résultats montrent un impact positif sur la pérennité du contrôle familial : le changement de contrôle intervient dans 10 % des cas l'année de la transmission, puis 27 % et 40 % après cinq et dix ans, contre respectivement 18 %, 42 % et 48 % pour les entreprises hors Dutreil. En revanche, aucun effet significatif n'est observé sur l'investissement, la performance financière ou l'emploi. Le taux d'investissement reste similaire dans les deux groupes (environ 5,3 % avant la transmission et 4,5 % cinq ans après). Quant à l'emploi, près d'un quart des salariés présents un an avant la transmission ne sont plus en poste neuf ans plus tard, quel que soit le dispositif. Ainsi, si le pacte Dutreil renforce la continuité familiale, il ne génère pas les effets économiques favorables attendus.

Vers une réforme du pacte Dutreil. - Face à un coût fiscal élevé et des résultats économiques limités, la Cour des comptes préconise une réforme articulée autour de deux axes :

Supprimer les mécanismes d'optimisation fiscale sans intérêt général, notamment :

• l'éligibilité des biens non professionnels ;

• le « pacte réputé acquis », qui dispense de l'engagement collectif préalable ;

• le « family buy out », permettant à des donataires de revendre leurs parts tout en bénéficiant de l'avantage ;

• l'allongement de la durée de détention obligatoire des titres.

Réduire le montant de la dépense fiscale, par :

• Une baisse du taux d'exonération et l'introduction d'une progressivité ;

• Une limitation des avantages pour les secteurs réglementés (pharmacies, cabinets comptables) ou non exposés à la concurrence internationale.

La Cour souligne que si un avantage fiscal reste justifié pour compenser les droits de mutation élevés en France, il doit être mieux calibré pour concilier efficacité économique et équité budgétaire, sans freiner le développement des entreprises stratégiques.

À retenir essentiellement :

• La comparaison des trajectoires d'entreprises ayant fait l'objet d'une transmission sous pacte Dutreil entre 2010 et 2018 avec celles d'entreprises transmises sans recours au dispositif montre un impact positif de celui-ci sur la pérennité du contrôle des entreprises ;

• On n'observe en revanche pas d'effet significatif sur le taux d'investissement et la performance financière ;

• On ne constate pas non plus d'effet différencié sur l'emploi ;

• Il y a donc un effet réel du pacte Dutreil sur la pérennité du contrôle familial, mais les effets économiques favorables attendus ne sont pas observés ;

• La modestie des résultats économiques imputables au pacte Dutreil au regard de son coût élevé pour les finances publiques et l'avantage très important qu'il procure à un nombre réduit de familles justifieraient une réforme du dispositif que la Cour des comptes propose d'articuler autour deux axes. Le premier axe vise à supprimer les mécanismes relevant de l'optimisation fiscale et dépourvus de motifs d'intérêt général. Le deuxième axe de réforme vise à réduire le montant de la dépense fiscale.

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