La Cour des comptes lance des pistes pour faire évoluer le système de financement des collectivités territoriales

Alors qu'une nouvelle loi de programmation des finances publiques devra tracer une trajectoire des finances publiques incluant les finances locales à partir de 2023, une réflexion sur les évolutions possibles des modalités de financement des collectivités territoriales (régions, départements, communes et leurs groupements) apparaît nécessaire pour la Cour des comptes. Dans un rapport rendu public le 12 octobre, elle souligne la sédimentation historique de ces recettes et fait le constat, partagé avec de nombreux acteurs, d'un système « complexe » et « à bout de souffle ».

Après avoir présenté les scénarios d'évolution du financement des collectivités locales, les magistrats financiers identifient les conditions d'une réforme impliquant une gouvernance renouvelée et un nouveau pacte de confiance entre l'État et les collectivités locales.

Scénarios de réforme. - La Cour a analysé trois options contrastées (dites « polaires »), consistant à pousser au maximum chacun des trois pôles de ressources :
- les ressources locales (fiscalité locale et redevances) représentent aujourd'hui la moitié des recettes des collectivités avec une part nettement plus importante pour le bloc communal (66 % des recettes) que pour les départements (34 %) et les régions. Cette option de renforcement des ressources locales « répondrait bien au critère de territorialisation, mais exigerait une péréquation horizontale plus importante entre collectivités » ;
- la fiscalité nationale partagée représente aujourd'hui environ 21 % des recettes des collectivités, avec trois principaux impôts : la taxe sur la valeur ajoutée (TVA, pour 37,4 Md€), la taxe intérieure de consommation des produits énergétiques (TICPE, pour 11 Md€) et la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA, pour 8,2 Md€). Cette option « répondrait bien aux critères d'équilibre et de solidarité ». En revanche, « le critère de territorialisation implique une attention particulière à la définition concertée des règles et indicateurs de répartition pour tenir compte des caractéristiques socio-économiques des territoires » ;
- les dotations et subventions, enfin, représentent aujourd'hui 26 % des ressources locales. L'option d'un renforcement des dotations « permettrait une sécurisation des recettes à un niveau adapté aux dépenses, mais ferait dépendre les collectivités territoriales des transferts financiers de l'État ».

« Compte tenu des limites des options polaires, une réforme du financement des collectivités locales devrait viser à combiner les différentes ressources en conciliant les objectifs d'autonomie et de solidarité ». Dont acte. Les magistrats financiers ont élaboré un scénario possible de réforme qui « recentrerait la fiscalité locale sur le bloc communal pour plus d'autonomie et de responsabilité, mettrait en place un système plus solidaire de financement des départements pour leur permettre de faire face à leurs dépenses sociales et renforcerait le financement des régions par la fiscalité nationale économique ».

Conditions d'une réforme. – « Aucune réforme profonde du système de financement des collectivités locales ne sera possible sans un climat de confiance avec l'État et une concertation fondée sur un partage et une appropriation plus forte des données. » Cet impératif, souligné par la Cour, implique de « mettre en place des instances adaptées, en créant une autorité indépendante, chargée d'organiser ce dialogue ou en réformant l'actuel Comité des finances locales ». Et, « ce dialogue plus équilibré exige des outils partagés et des données de qualité, facilement accessibles sur les recettes et les dépenses ». La Cour estime que deux impératifs devraient guider toute évolution du financement des collectivités locales : la simplification et l'équilibre financier.

Recommandations. - Elle formule des recommandations pour accroître la lisibilité et la résilience du système de financement, clarifier les responsabilités sur les impôts locaux, simplifier le partage des impôts nationaux en tenant compte des réalités socio-économiques pour leur répartition entre collectivités.

Précisément, renouveler la gouvernance et créer les conditions d'une réforme passent par le fait de rétablir les modalités d'un dialogue constructif entre l'État et les collectivités territoriales sur leur financement, notamment lors de la préparation des lois de finances ou des textes les concernant. Deux voies pour cela :
- mettre en place une autorité indépendante chargée d'émettre un avis sur les projets de lois relatifs aux collectivités territoriales et de veiller au respect des principes d'équilibre des finances locales, de compensation des transferts de compétences et des suppressions de fiscalité et de réduction des inégalités entre collectivités ;
- ou consolider le comité des finances locales comme instance de concertation sur les mesures du projet de loi de finances ayant un impact sur les collectivités territoriales et le décliner par niveau de collectivités pour renforcer le dialogue sur les critères de répartition des impôts nationaux et sur la péréquation horizontale.

Pour, par ailleurs, rendre plus lisible et résilient le système de financement, la Cour invite l'exécutif à :
- mener à son terme le mouvement de clarification des responsabilités sur la fiscalité locale en donnant, pour chaque impôt, un pouvoir de taux à un seul niveau de collectivité et en supprimant autant que possible les multi-affectations ;
- simplifier, dans le respect des règles constitutionnelles, le partage de la fiscalité nationale avec une fraction unique par impôt et par niveau de collectivités et dont l'évolution ne soit plus liée aux ressources remplacées ;
- refondre progressivement les critères de répartition des impôts nationaux partagés pour mieux tenir compte des charges des collectivités évaluées sur la base de critères socio-économiques ;
- clarifier les intitulés des dotations et regrouper les subventions à l'investissement dans un dispositif contractualisé unique ;
- procéder à une révision des frais de gestion des impôts locaux, en clarifiant leur finalité et, quand ils sont rétrocédés aux collectivités territoriales, les supprimer en les compensant par des ressources équivalentes ;
- mettre en place des dispositifs pour renforcer la résilience des finances locales au niveau des grandes collectivités et par catégories de collectivités.