Enregistrement des PSAN : le Conseil d'État rappelle l'étendue des pouvoirs de l'AMF et de l'ACPR

Le Conseil d'État, dans un arrêt du 2 avril 2021, rappelle le large pouvoir d'appréciation dont disposent l'ACPR et l'AMF dans l'usage de leurs prérogatives, notamment concernant l'enregistrement des prestataires de services sur actifs numériques (PSAN).

Le Conseil d'État rappelle que depuis la loi PACTE, les prestataires de services sur actifs numériques doivent, avant d'exercer leur activité, s'enregistrer auprès de l'AMF. À cette fin, l'AMF recueille l'avis conforme de l'ACPR. Toujours selon la loi PACTE, les opérateurs qui opéraient de telles activités avant son entrée en vigueur, bénéficient d'un délai de 12 mois à compter de la publication des textes d'application pour s'enregistrer auprès de l'Autorité des marchés financiers » (C. mon. fin, art. L. 54-10-3 issu de L. n° 2019-486, 22 mai 2019, art. 86). Les modifications du règlement général de l'AMF pour l'application de ces dispositions ont été homologuées (A. n° ECOT1922923A, 5 déc. 2019 ; V. Homologation de modifications du règlement général de l'AMF). Par un communiqué commun, l'AMF et l'ACPR ont rappelé que « la période transitoire pour exercer une activité sur actifs numériques sans enregistrement prend fin le 18 décembre 2020 ». « Les prestataires non enregistrés à cette date devront cesser leur activité en France dans l'attente de leur enregistrement. Les autorités veilleront au respect de la réglementation et prendront les mesures qui s'imposent en cas d'infraction. L'AMF pourra notamment publier une liste noire des prestataires non enregistrés accompagnée d'une mise en garde du public, et, le cas échéant, demander en justice le blocage de l'accès aux sites internet des prestataires non enregistrés » « concernant les prestataires ayant déposé leur dossier de demande d'enregistrement en temps opportun et dont la procédure d'enregistrement serait très avancée, les autorités pourront tenir compte de leur situation au cas par cas. En tout état de cause, ces prestataires devront suspendre toute activité promotionnelle et ne pas accepter de nouveaux clients avant d'être enregistrés » (ACPR et AMF, communiqué, 23 nov. 2020).

Plusieurs sociétés qui exercent l'activité de prestataire de services sur actifs numériques demandent au Conseil d'État d'annuler ce communiqué pour excès de pouvoir. Ils soulèvent une QPC dirigée contre l'ordonnance de mars 2020 qui proroge les délais échus pendant la période d'urgence sanitaire, dans sa rédaction issue de l'ordonnance d'avril 2020 (Ord. n° 2020-306, 25 mars 2020, art. 8) qui est rejetée par le juge administratif.

Pour apprécier la légalité du communiqué, le Conseil d'État rappelle les prérogatives dont disposent l'AMF et l'ACPR.

L'AMF et l'ACPR, s'agissant de l'usage des prérogatives qui leur ont été conférées pour l'accomplissement de leurs missions, disposent d'un large pouvoir d'appréciation. Elles peuvent tenir compte, au cas par cas :
- de la situation des prestataires ;
- de la diligence avec laquelle ils s'acquittent de leur obligation d'enregistrement ;
- de l'état d'avancement de la procédure ;
- plus généralement, de l'ensemble des intérêts généraux dont elles ont la charge.
Elles peuvent, dans ce domaine (comme dans tout autre domaine relevant de leurs attributions) rendre publiques les orientations qu'elles ont arrêtées pour l'exercice de leur pouvoir.

Ainsi, juge le Conseil d'État, l'AMF et l'ACPR n'ont pas méconnu l'étendue de leur compétence en annonçant qu'elles tiendraient compte au cas par cas de la situation des prestataires en cours d'enregistrement et que l'AMF envisagera la publication d'une liste noire des prestataires non enregistrés accompagnée d'une mise en garde du public.

Le Conseil d'État juge également qu'en déduisant de la loi PACTE que les 12 mois dont bénéficiaient les prestataires de services sur actifs numériques au titre de la période transitoire étaient un délai pour être enregistré auprès de l'AMF et non simplement pour déposer un dossier, l'ACPR et l'AMF n'ont pas méconnu ces dispositions.